Op termijn staan er grote veranderingen op stapel met betrekking tot het omgevingsrecht. Kern daarvan vormt de invoering van de Omgevingswet. Wat is hiervan de invloed op de arbeidsmarkt bij de overheid? Gaat het vergunningenstelsel zoals we dat nu kennen verdwijnen? Komt de nadruk meer te liggen op handhaving? Is er binnen gemeenten voldoende deskundigheid voor de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet?
In deze column kijk ik naar de consequenties van de Omgevingswet voor de vergunningverleners die belast zijn met bedrijven die onder bijzondere regelingen vallen als het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo) of de Richtlijn industriële emissies.
De Omgevingswet
De Omgevingswet heeft tot doel de huidige wet- en regelgeving te integreren in een wet waarin de planning, besluitvorming en procedures van de bestaand omgevingswetten tot een geheel worden gesmeed. Hiermee komt een eind aan de grote hoeveelheid coördinatie- en afstemmingsregelingen die de huidige omgevingswetgeving kent.
De systematiek van de Omgevingswet heeft als uitgangspunt ‘het mag tenzij’. Dit in tegenstelling tot de huidige wetgeving die uitgaat van ‘het mag niet, tenzij’. Dit laatste uitgangspunt is een belangrijke oorzaak voor het uitgebreide vergunningen- en toestemmingsstelsel onder de huidige wetgeving.
Een belangrijk besluit onder de Omgevingswet is het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Deze opvolger van het Activiteitenbesluit milieubeheer omvat regels voor meer dan 95% van de activiteiten.
De verwachte invoeringsdatum voor de Omgevingswet is voorjaar 2019 (Brief nr. 186 van de minister van Infrastructuur en Milieu.
Omgevingswet en vergunning
Het eerste dat opvalt is dat de terminologie van de Omgevingswet sterk verschilt van die van de vigerende wetgeving. Begrippen als inrichting, deelactiviteit, locatie maar ook IPPC en Seveso inrichting worden in de Omgevingswet niet beschreven. Is het gevolg hiervan dat het samenstel van activiteiten onder het Bal valt en is dit te verenigen met de Europese richtlijnen als de IPPC- en Seveso richtlijn?
IPPC-richtlijn
De IPPC-richtlijn is deel van de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU) welke toeziet op een geïntegreerde vergunningverlening. De richtlijn is op dit moment geïmplementeerd in de Wabo, de Waterwet, de Wet milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Seveso-richtlijn
De Seveso richtlijn (2012/18/EU) verplicht de lidstaten er onder meer toe ervoor te zorgen dat de exploitant alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. De Seveso-richtlijn is in Nederland onder andere geïmplementeerd in het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo), het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en de Wet veiligheidsregio’s.
Het Brzo bevat algemene regels die gericht zijn tot de exploitant van activiteiten met bepaalde gevaarlijke stoffen of met gevaarlijke stoffen in bepaalde hoeveelheden. Doelstelling is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn.
Het Bevi is gericht tot overheden die bevoegdheden uitoefenen die van invloed kunnen zijn op de externe veiligheid. Het Bevi bevat milieukwaliteitseisen op het gebied van externe veiligheid. Deze eisen bieden een maatstaf voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van bedrijven die risico’s veroorzaken buiten het eigen bedrijfsterrein en de toelaatbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen in de buurt van die bedrijfsterreinen.
De omgevingswet legt in hoofdstuk 5 ‘De omgevingsvergunning en het projectbesluit’ is geregeld welke activiteiten vergunningplichtig zijn en aan welke eisen een vergunningaanvraag moet voldoen. Met betrekking tot de IPPC en Brzo- inrichtingen ga ik hier dieper op in.
In de Omgevingswet vinden de eisen uit de richtlijn industriële emissies een plek in onder anderen artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, waar het gaat om afbakening vergunningplichtige activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken en bij de eisen aan vergunningverlening. Deze eisen worden nader uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur. In deze uitvoeringsregeling wordt het inrichtingenbegrip gehanteerd zoals dit in de IPPC- en Seveso richtlijn is opgenomen. Op deze wijze wordt voorkomen dat een alleen de IPPC of Brzo activiteit vegunningplichtig is en de overige activiteiten alleen meldingplichtig. Het samenstel van technisch of functioneel gebonden activiteiten is in zijn geheel vergunningplichtig.
In artikel 2.28, onder b, van de Omgevingswet is vastgelegd dat het Rijk instructieregels vaststelt voor de externe veiligheidsrisico’s. In de algemene maatregel van bestuur waarbij deze instructieregels worden gesteld kan worden bepaald op welke wijze zij doorwerken bij besluiten op grond van de wet, zoals het wijzigen van een omgevingsplan of vaststellen een projectbesluit. Een vergelijkbare grondslag is te vinden in paragraaf 5.1.3 voor het stellen van beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning.
Omgevingswet en het Brzo
Het Brzo is een Algemene maatregel van bestuur (AMvB)die onder de Wabo en de Wet milieubeheer hangt. Onder de Omgevingswet komen vier AMvB’s te weten het Omgevingsbesluit, het Besluit Activiteiten Leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. De regels uit het Brzo worden verspreid over de vier hiervoor genoemde besluiten. Daarnaast is er twijfel of de regels uit het Brzo voldoende in de besluiten zijn opgenomen. Hiermee is de overzichtelijkheid van de regels verminderd. Het Landelijk Expertisecentrum Brandweer heeft Minister Schulz hiervan op de hoogte gesteld.
Omgevingswet en de vergunningverlener
Daar waar er sprake is van een technische of functionele binding tussen activiteiten en een van deze activiteiten valt onder de Rie of het Brzo, blijft de vergunningplicht voor het samenstel van activiteiten bestaan. Ten opzichte van de bestaande Wet algemene bepalingen milieuhygiëne verandert er met betrekking tot de vergunningplicht niet zo veel. De vergunningverlener die op dit gebied werkzaam is, hoeft niet te verwachten dat zijn of haar werkplek boventallig wordt.
Regels voor activiteiten zijn vastgelegd in het omgevingsplan en het accent zal komen te liggen op controle en handhaving van de activiteiten die binnen het door het omgevingsplan beschreven gebied plaatsvinden. Omdat een groot deel van de activiteiten in het Bal gereguleerd zijn, is hierin geen directe rol voor de vergunningverlener.
Frans Ozinga